Mi várható 2020 után?

 A Portfolio 2017. május 31-én megjelent alábbi cikke ad némi háttérinformációt arra vonatkozóan, hogy mi várható 2020 után az EU támogatások terén:

A menekültválság kezelésére is lehessen jelentős uniós forrásokat költeni, közben pedig az EU-pénzek visszatartásával a politikai mellett anyagi nyomást is lehessen helyezni a renitens tagállamokra – ez a két fő vonal rajzolódik ki abból a minap kiszivárgott német stratégiai dokumentumból, ami a 2020 utáni újabb uniós költségvetés kereteit vázolja fel. Bár sok részlet még nem ismert, a német álláspont is változhat, a brüsszeli alku pedig még messze, mégis érdemes egy gyorsértékelést adni: nem tűnik annyira drámaian rossznak a 2020 utáni időszak a magyarországi EU-támogatások szempontjából. Ha csak területi alapon gondolkodunk a jövőről: a szegényebb magyarországi régiókba például ömölhetnek az EU-s milliárdok, Nyugat- és Közép-Dunántúl fellélegezhet, és Budapest is bizakodhat.

Nem annyira drámai a kép

A Brexit miatt a 2020 utáni következő uniós kassza mérete valószínűleg 10-15%-kal kisebb lesz a brit befizetések (jelentős részének) hiánya miatt. Éppen ezért kiemelten fontos, hogy 2020 után milyen szabályok szerint osztja el Brüsszel az uniós pénzeket. Januárban a befizetési szabályokban jelentős változásokat lengettek be Brüsszelben (most a befizetés oldali német tervekről nincs szó), ami mindig magában hordozza azt a kockázatot, hogy a keleti, fejletlen régiók erőteljes támogatása visszaesik.

A következő hónapok az elosztás körüli vitáról fognak szólni, és ebből a szempontból fontos jelzéseket találhatunk a most kiszivárgott német anyagban, ami persze nem a végleges német, pláne nem a brüsszeli álláspont, de mégis irányadó. Ez pedig azt tükrözi, hogy a kassza legnagyobb nettó befizetője, Németország, hogyan gondolkodik a kifizetési szabályokról.

Elég jelentős változások látszanak benne, de a 2020 utáni magyarországi támogatások szempontjából egyelőre nem egyértelmű(en drámai) a kép. Inkább vegyesnek mondanánk, hiszen:
  • Van benne olyan javaslat, ami a négy szegényebb magyarországi régiónak akár jóval több EU-pénzt is jelenthet, mint amire eddig gondolni lehetett
  • Sőt: elméletileg még a kiemelkedően fejlett Budapest is kaphat majd némi támogatást 2020 után, amellett is, hogy addigra már különválik Pest megyétől
  • Úgy tűnik, nem annyira erőlteti Berlin a visszatérítendő források arányának növelését, mint eddig gondolni lehetett és amitől idehaza sok vállalkozás/intézmény tartott
  • Továbbra is hétéves éves maradna a közös uniós kassza időtartama, azaz hosszabb távra is lehetne tervezni
  • Erős üzeneteket is tartalmaz azonban a terv: ha valamely tagállam sérti a jogállamiság alapelveit, és/vagy az előírt reformokat nem hajtja végre, akkor megállíthatják az EU-s kifizetéseit
  • Utóbbi drasztikus nyomásgyakorláshoz persze az alapvető jogi eljárásrendeken (uniós alapszerződésen) is kellene változtatni, hiszen egyelőre sokszor tehetetlen Brüsszel a renitens tagállamokkal szemben nemcsak anyagi, hanem jogi értelemben is.

A fenti főbb irányok után csoportosítva is bemutatjuk, hogy a most napvilágot látott német javaslatokat hogyan lehet értékelni a 2020 utáni magyarországi strukturális és kohéziós támogatások szemszögéből.

I. Kedvezőnek tűnő javaslatok

Magyar területfejlesztési szemmel rendkívül kedvező javaslatnak látszik az, hogy a legnagyobb fejlesztési alapok eddigi támogatási kategóriái helyett (az egy főre jutó GDP, illetve GNI 75%-a alatt, 75-90%-a között, 90%-a felett, attól függően, hogy ERFA, ESZA, vagy KA pénzekről beszélünk) áttérne a lineáris jogosultsági szabályrendszerre Berlin. Az érvelés szerint azért, hogy így elkerülhetők legyenek az indokolatlanul nagy ugrások a térségeknek szóló támogatások összegében az egyes kategóriák között. (Ha az egyik statisztikai régió az egy főre jutó átlagos uniós GDP 75%-a alatti fejlettségi szintről átbillent a 75% feletti tartományba, a következő uniós ciklusban már “hirtelen” jóval kevesebb támogatásra volt jogosult, ami így szerteágazó problémákat, a fejlődési pálya esetleges törését is előidézhette.)

Az országos kihatású fejlesztési programokat ez nyilván csak áttételese érinti, de a Közép-magyarországi régió a fentieket már “a saját bőrén” is jócskán megérzi a mostani 2014-2020-as ciklusban. Budapest torzító ereje miatt ugyanis átlagosan “túlfejlődött” az egész régió egy meghatározott szinten és így nagyon kevés EU-pénzre jogosult, és éppen ez az, ami elindította a régió szétválását Pest megyére és Budapestre.

A német javaslat lényege tehát az, hogy minél elmaradottabb egy régió (az EU-átlag 100%-ától), annál nagyobb támogatásra legyen lineárisan jogosult. Ez, valljuk be: a felzárkóztatási politika igazi küldetése felerősítésének mondható, de eddig a fenti kategóriák miatt voltak ebben hirtelen “döccenők”.

Arra, hogy ez mennyire kedvező javaslatnak tűnik, az alábbi ábra még inkább utal. Nyugat-Dunántúl már a 2015-ös adatok szerint is elérte az EU28 egy főre jutó, vásárlóerő-paritásos GDP-jének 75%-át, Közép-Dunántúl pedig közelítette azt (64% volt). Így ha az eddigi szabályrendszer menne tovább 2020 után is, akkor Nyugat-Dunántúl már biztosan, Közép-Dunántól pedig esetleg már nem lenne jogosult regionális fejlesztési (ERFA) és szociális támogatási (ESZA) forrásokra a következő uniós ciklusban.
Ha jó fiúk leszünk, 2020 után is bezsebelhetjük az EU-s milliárdjainkat
A német javaslat értelmében azonban továbbra is kaphatnának pénzt, igaz a relatív fejlettségük (az EU-átlaghoz való közeledésük) miatt kevesebbet, mint az egyébként évek óta az EU28 átlag 43-48%-a között stagnáló szegényebb magyarországi régiók (igaz a mostani uniós ciklus pénzeinek hatására ezek az arányok remélhetőleg emelkedhetnek). A német javaslat amiatt is kedvező Magyarországnak, mivel a legutóbbi adatok szerint az EU 20 legszegényebb régiója közül 4 Magyarországon van, így ezek sokkal több pénzt kaphatnak annál, mint a fejlettebb magyar régiók, illetve annál az elméleti (elképzelt) összegnél is, mint ami az eddigi 75%-os korlát fennmaradása esetén járna. Ez a korlát ugyanis Európa-szerte “egy kalap alá veszi” a 75% alatti régiókat a támogathatóság szempontjából, nem volt tehát mód a differenciálásra (a nagyon szegények többet kaphassanak).

Budapest is jól járhat a szétválás után is

Érdemes még egy pillantást vetni a fenti ábrára, Közép-Magyarország teljesítményére, mert egy másik német javaslat szerint minden statisztikai régió jogosult lenne a Kohéziós Alap forrásaira, szintén lineáris összefüggés szerint (a mostani szabályok szerint az egy főre jutó GNI 90%-a felett már nem járnak ezek a támogatások). Ez azt jelentené, hogy a legfejlettebb nyugat-európai régiók is kapnának valamennyi ilyen pénzt, sőt az uniós átlag 105%-a körül járó Közép-Magyarország is, beleértve Budapestet is, igaz éppen ezekben a hónapokban zajlik a régió kettéválasztása Pest megyére és Budapestre.

Amint fentebb már jeleztük, ezt a közigazgatási szétválást az a kedvezőtlen helyzet indította el, hogy a mostani uniós ciklusban Budapest “túlfejlettsége” miatt magával húzza az egész régiót (feltolja az átlagos fejlettséget), így az egész térség 7 évre mindössze 290 milliárd forintnyi fejlesztési pénzt kap, annak is ráadásul a felét már a magyar költségvetésnek kell állnia. A szétválás eredeti logikája az volt, hogy Budapest felfelé torzító hatása, relatív túlfejlettsége, nélkül Pest megye többi része még jogosult a támogatásokra annak megfelelően, ami a fent már jelzett 75-90%-os támogatási korlátokból Európa-szerte adódik.

Az új német javaslat még ennél is kedvezőbb helyzetbe hozhatja Pest megyét, így tehát érdemesnek tűnik folytatni a szétválást, hiszen a tényleges fejlettségétől (az EU-átlagtól való elmaradásától) függene majd lineárisan az, hogy mennyi pénzt kaphat 2020 után, nem pedig attól, hogy éppen befér-e még a 75%-os, vagy a 90%-os korlát alá. Ezzel együtt az EU-átlag 160%-a körül járó Budapest is jogosult lenne némi Kohéziós Alapbeli támogatásra.

Maradnánk a 7 éves ciklusoknál

A fentieken túlmenően az is kedvezőnek tűnik, hogy a német stratégiai anyag a 7 éves időtartamú uniós ciklus fennmaradását támogatja (2021-2027 között tartana). Régóta keringenek már Brüsszelben az ennél rövidebb, 3-5 éves ciklusú időszakokra vonatkozó elképzelések, illetve az Európai Parlament 5 éves mandátumával összhangba hozott 5 éves ciklusok terve is, de így 2019-ben kellene kezdeni a következő ciklust, ami a Brexit-tárgyalások mellett a most futó ciklus lerövidítésével is járna (magyar forrásvesztés?), másrészt az új ciklus paramétereinek kitárgyalásával is. Ez pedig együtt a mostani politikai légkörben már túl komplex feladatnak tűnik, és emiatt hajolhat a német álláspont afelé, hogy maradjunk a 7 éves ciklusnál.

Ez hosszabb időtávra is kiszámíthatóságot ad minden szereplőnek, de amint lentebb látjuk, éppen az előre nem látható események jobb kezelésére a forrásfelhasználás során nagyobb rugalmasságot is belevinne a rendszerbe a német kormány.

II. Vegyesnek, semlegesnek tűnő javaslatok

Az eddig megjelent információk alapján nem egyértelmű, hogy milyen magyarországi következménnyel járnának az alábbi német javaslatok. Így például az, hogy a 2020 utáni EU-támogatásoknál a mostani ciklus n+3-as szabályát visszarövidítenék n+2-es szabályra. Ez azt jelentené, hogy az adott évre Brüsszel által rögzített forrást az adott tagállam csak további 2 évig tudná felhasználni, nem pedig 3 évig.

Ez (elvileg) az új uniós ciklus gyorsabb indítását, illetve az intenzívebb forráslehívást ösztönözné, ami sok tagállamnak érdeke lehet, főleg például Magyarországnak, amely egy friss elemzésünk szerint a 2020-2023 közötti időszakban uniós forrásínséggel néz szembe.

Ha viszont az n+2-es szabály visszajön, akkor a magyar hatóságok mellett a brüsszeliek is jobban ösztönözve leszek arra, hogy gyorsabban induljanak el az új programok, így esélyes, hogy inkább csak 2020-2021-ben nézünk EU-s forrásínség elé, mint hosszabb időre (a “rövidítést” persze a 2022-ben várható magyar parlamenti választások mindettől függetlenül is motiválhatják). Cserébe viszont megnőne a veszély arra, hogy nem kellő forráslehívási sebesség (pl. brüsszeli akadályoztatás, lásd alább) esetén forrásokat is bukhat az ország.

A fentiekhez kapcsolódva egyelőre nem egyértelmű, hogy Magyarországnak milyen lenne az a német javaslat, hogy az elmúlt időszak brüsszeli forráslehívási képességét is figyelembe vennék az adott országoknak tervezett “nemzeti borítékok” méreténél. A logika itt az, hogy ha egy ország korábban küzdött a számára meghatározott források brüsszeli lehívásával, akkor minek adjunk neki annyit, úgysem tud élni a lehetőséggel. Ez persze erős ösztönző hatásokkal is bírna a lassabban haladó országokra.

A 2007-2013-as ciklus magyar tapasztalatai nem a legjobbak akkor, ha a múltbeli forráslehívást valahogy tekintetbe vennék a jövőbeli források meghatározásánál: jelenleg is csak 94%-os a lehívási arányunk, az elméletileg lehetséges 95%-ból és ezzel hátulról az ötödikek vagyunk az EU-tagok között. Ahogy a minap rámutattunk: még évekig várhatunk arra a sokféle vita miatt, hogy a 95% és a 100% közötti részt megkaphassuk Brüsszeltől (ha egyáltalán megkapjuk teljes egészében). A mostani 2014-2020-as ciklus brüsszeli forráslehívásával pedig szintén nem állunk túl jól, igaz kevés idő telt még el: a számlaalapú kifizetéseket vizsgálva hátulról szintén csak az ötödikek vagyunk.

Egyelőre semlegesnek gondoljuk azt a német javaslatot, amely szerint nem határoznának meg minimális kvótát a pénzügyi eszközökre (visszatérítendő forrásokra). Egyelőre ugyanis nem egyértelműek a magyarországi tapasztalatok: az MNB-s kutatás például nem talált szignifikáns gazdasági hatáskülönbséget aközött, hogy hogy egy adott cég hitelt kapott, vagy vissza nem térítendő támogatást. A minap egy magyar kormányzati illetékes egyébként azt a félelmet jelezte, hogy akár 30-40%-ig, vagy afölé is nőhet a pénzügyi eszközök aránya az új uniós ciklusban, de a német “pozíciós papír” egyelőre nem támasztja alá ezeket a félelmeket.

III. Számunkra kedvezőtlennek, negatív hatásúnak tűnő német javaslatok

Továbbra is magyarországi szemüvegen keresztül nézve több olyan német javaslat is van, amely odakintről érthető, de itthon aggodalmat kelthet.

Világosan átjön a “pozíciós papírból” a németeknek az a frusztráltsága, hogy az EU, mint értékközösség nem igazán tudja kikényszeríteni a renitens tagállamokból a megfelelőnek gondolt “viselkedést”.

Ezt a frusztráltságot tegnap a német származású Günter Öttinger uniós költségvetési biztos is érzékeltette azzal, hogy azt mondta: felmerülhet a javaslatok között az, hogy a jogállamisági alapelvek betartásához kössék az uniós támogatások kifizethetőségét.

Leegyszerűsítve tehát politikai feltételeket is szabnának a németek (és Brüsszel is?) a pénzek folyósításához, de ehhez az is kellene, hogy a jelenlegi rendkívül bonyolult, körülményes jogi szankciórendszert is változtatni kell.

A lengyelek elleni jogállamisági mechanizmus ugyanis lényegében nem vezet sehova és a Magyarország ellen esélyes 7. cikkely szerinti eljárás is a végtelenbe húzódhat, illetve nem vezet eredményre (kölcsönös lengyel-magyar vétó miatt). Azt is érdemes persze hozzátenni, hogy a német-francia tengely már a minap jelezte: nyitottak az uniós alapszerződések módosítására is, így a jogi szankciós rendszert is akár módosítanák, de visegrádi országok vétójoga sok mindent eleve akadályozhat.

Emellett az a régi német elképzelés is megjelenik, hogy az európai szemeszter keretében a tagállamokhoz intézett országspecifikus ajánlásokat szorosabban és szisztematikusabban kössék hozzá a strukturális alapok kiutalásához. Magyarán, az ajánlások és reformok végrehajtását ösztönöznék a forrásokkal, azokhoz kötnék a pénzek egy részét, így a feltételes folyósítás ezen a területen is megjelenik.

Az is világosan átjön a német papírból: meg akarják teremteni annak a lehetőségét, hogy a menekültválságra és annak terhei (hosszabb távú integráció, határvédelem, stb.) kezelésére is lehessen EU-pénzt felhasználni.

Emellett előre nem látott eseményekre is az eddigi merev 7 éves kereteknél rugalmasabban lehessen reagálni forrásátcsoportosításokkal. A legtöbb menekült egyébként a nagyobb nettó befizető tagállamok területén van jelenleg, így ez a javaslat, az ezen célokra “elkülönítendő” források érthetően nyugtalaníthatják például a visegrádi nettó haszonélvező országokat, amelyek területén egyelőre nem igazán vannak menekültek. Az EU-pénzből történő menekültbefogadás és ellátás témája tehát még jelentős vitákat és újabb töréspontot hozhat a felszínre a közösségen belül.

Ugyanígy a kelet-nyugati törésvonalakat erősítheti fel az a fontos újítást tartalmazó német terv, hogy nem egységes, hanem differenciált megközelítést javasolnak az uniós fejlesztési programok lebonyolítására és a finanszírozás nyomon követésére, az ellenőrzési folyamatra.

Ezeknél az elvárt követelményeket enyhítenék azon országok esetében, amelyek megfelelnek bizonyos kritériumoknak (pl. a magasabb tagállami önrész, az alacsonyabb hosszú távú hibaszázalék vagy a közigazgatás teljesítménye). Magyarán a megbízhatóbb pénzkezeléssel, kevesebb korábbi problémával rendelkező országokra akár kedvezőbb szabályok is vonatkozhatnak, mint a “botladozó” gyakorlattal rendelkező keleti tagállamok, igaz például a magyar kormány rendszeresen az hangoztatja, hogy az itthoni pályázatoknál talált hibaarányok nem lógnak ki felfelé a nemzetközi 2-3% körüli átlagból.

Ha már a tagállami önrész szóba került: nem egyértelműen negatív, mindenesetre nyugtalanító számunkra az a német javaslat is, hogy az uniós társfinanszírozás arányát újra levinnék a gazdasági válság előtti szintre és nem engednének ez alól kivételt. Ez azt jelenti, hogy legfeljebb 75-85% körüli lehetne az egyes fejlesztési programok mögött az uniós finanszírozás és ezt kellene 15-25%-nyi tagállami önerővel kiegészíteni. Magyarországon jelenleg a legtöbb programnál a 85-15%-os arány a jellemző, tehát itt számunkra egyelőre inkább csak kis negatív változás, megemelkedő hazai költségvetési kiegészítés közvonalazódik.

Forrás: Portfolio